評論:河長制或成河湖治理有效突破口
中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于全面推行河長制的意見》（下稱《意見》）指出，河湖管理保護是一項復雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業。近年來，一些地區積極探索河長制，由黨政領導擔任河長，依法依規落實地方主體責任，協調整合各方力量，有力促進了水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。
河長制，顧名思義，就是由河湖流域所在境內的主要黨政領導擔任河湖管理保護的第一責任人。根據《意見》明確的組織形式要求，全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系。各省（自治區、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各省（自治區、直轄市）行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室，具體組成由各地根據實際確定。
為加快落實河長制的建立，《意見》將此定位于“推進生態文明建設的重要舉措”，要求地方各級黨委和政府抓緊制定出臺工作方案，同時明確了時間表。根據《意見》，到2018年年底前將全面建立河長制。
實踐證明，河長制對于我國河湖流域復雜、涉及地域廣泛的特征而言，似乎是一項可以大行推廣的制度創新，畢竟，河長制讓那原本無人愿管、被肆意污染的河流，變身成有人管、管得住的環境保護重要內容，在我國已經有了先例。
談及河長制，其首創經驗不得不提。
根據公開資料，河長制最早由江蘇省無錫市首創，旨在應對太湖藍藻暴發后，無錫市水污染嚴重、河道長時間沒有清淤整治、企業違法排污、農業面源污染嚴重等現象。2007年8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發《無錫市河（湖、庫、蕩、氵九）斷面水質控制目標及考核辦法 （試行）》，其中明確指出將河流斷面水質的檢測結果納入各市（縣）、區黨政主要負責人政績考核內容，各市（縣）、區不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的，按照有關規定追究責任。自此，無錫市黨政主要負責人分別擔任了64條河流的 “河長”，真正把各項治污措施落實到位。
2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創的河長制。之后，江蘇全省15條主要入湖河流已全面實行“雙河長制”。每條河由省、市兩級領導共同擔任“河長”，“雙河長”分工合作，協調解決太湖和河道治理的重任，一些地方還設立了市、縣、鎮、村的四級“河長”管理體系，這些自上而下、大大小小的“河長”實現了對區域內河流的“無縫覆蓋”，強化了對入湖河道水質達標的責任。
不難發現，所謂河長制，無非是明確了管理責任，將那些權屬不清、分界不明顯的流域及沿岸環境保護治理分片劃入所屬地方，明確責任到人，納入政績考核。應該說，這是在現階段最為符合我國國情和地方治理現狀的制度措施之一，不僅可以有效提升地方領導負責河湖管理保護的積極性，更有助于自上而下地形成一套完整的河湖管理體系。
根據《意見》，河長制將承擔包括加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復、加強執法監管在內的主要任務，其中，在執法監管方面的要求值得關注，不僅事關具體任務落實，更左右著河長制能否有的放矢地得以貫徹。《意見》要求，加大河湖管理保護監管力度，建立健全部門聯合執法機制，完善行政執法與刑事司法銜接機制。建立河湖日常監管巡查制度，實行河湖動態監管。落實河湖管理保護執法監管責任主體、人員、設備和經費。
顯然，有效的執法監管可以確保河長制的真正落地。但值得注意的是，此次《意見》在明確強化考核問責的有關要求時指出，“根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考”。同時明確，由縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。
不可否認，《意見》明確的強化考核問責的內容值得肯定，諸如實施離任審計、自下而上負責等都有助于推動和約束本級領導在屬地開展河湖保護和管理的所為。但從字面意義理解，對“績效評價考核”和領導干部綜合考評 “重要依據”的震懾力能否比肩政績考核的直白表述仍有待進一步觀察。
盡管《意見》還明確，要實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任，但不可否認，有關環境保護主體的責任認定極其復雜，且一旦由于領導管理疏忽造成不可逆的河湖污染、危及民眾生命財產安全，即便是對主要負責人予以處罰也于事無補。畢竟，對于河湖在內的環境保護而言，防患于未然遠比事后追責更為重要。
再有，在監督約束方面，《意見》重點強調了社會監督作用。不能否認，《意見》明確建立河湖管理保護信息發布平臺，通過主要媒體向社會公告河長名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌，標明河長職責、河湖概況、管護目標、監督電話等內容，接受社會監督的要求值得肯定，公開的信息能夠盡可能地確保組織形式的透明化，更可從側面形成輿論約束。
但應該指出的是，《意見》并未明確引入專業第三方機構對河湖治理和維護作出評價的內容，畢竟，河湖管理和保護屬于我國水環境保護范疇，相關指標認定和標準均屬專業。由此，仍有必要引入第三方評價公開、公正地對河湖管理維護的相關措施加以評定，以便更加科學、準確地實施河湖管理措施。
河長制，顧名思義，就是由河湖流域所在境內的主要黨政領導擔任河湖管理保護的第一責任人。根據《意見》明確的組織形式要求，全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系。各省（自治區、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各省（自治區、直轄市）行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室，具體組成由各地根據實際確定。
為加快落實河長制的建立，《意見》將此定位于“推進生態文明建設的重要舉措”，要求地方各級黨委和政府抓緊制定出臺工作方案，同時明確了時間表。根據《意見》，到2018年年底前將全面建立河長制。
實踐證明，河長制對于我國河湖流域復雜、涉及地域廣泛的特征而言，似乎是一項可以大行推廣的制度創新，畢竟，河長制讓那原本無人愿管、被肆意污染的河流，變身成有人管、管得住的環境保護重要內容，在我國已經有了先例。
談及河長制，其首創經驗不得不提。
根據公開資料，河長制最早由江蘇省無錫市首創，旨在應對太湖藍藻暴發后，無錫市水污染嚴重、河道長時間沒有清淤整治、企業違法排污、農業面源污染嚴重等現象。2007年8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發《無錫市河（湖、庫、蕩、氵九）斷面水質控制目標及考核辦法 （試行）》，其中明確指出將河流斷面水質的檢測結果納入各市（縣）、區黨政主要負責人政績考核內容，各市（縣）、區不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的，按照有關規定追究責任。自此，無錫市黨政主要負責人分別擔任了64條河流的 “河長”，真正把各項治污措施落實到位。
2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創的河長制。之后，江蘇全省15條主要入湖河流已全面實行“雙河長制”。每條河由省、市兩級領導共同擔任“河長”，“雙河長”分工合作，協調解決太湖和河道治理的重任，一些地方還設立了市、縣、鎮、村的四級“河長”管理體系，這些自上而下、大大小小的“河長”實現了對區域內河流的“無縫覆蓋”，強化了對入湖河道水質達標的責任。
不難發現，所謂河長制，無非是明確了管理責任，將那些權屬不清、分界不明顯的流域及沿岸環境保護治理分片劃入所屬地方，明確責任到人，納入政績考核。應該說，這是在現階段最為符合我國國情和地方治理現狀的制度措施之一，不僅可以有效提升地方領導負責河湖管理保護的積極性，更有助于自上而下地形成一套完整的河湖管理體系。
根據《意見》，河長制將承擔包括加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復、加強執法監管在內的主要任務，其中，在執法監管方面的要求值得關注，不僅事關具體任務落實，更左右著河長制能否有的放矢地得以貫徹。《意見》要求，加大河湖管理保護監管力度，建立健全部門聯合執法機制，完善行政執法與刑事司法銜接機制。建立河湖日常監管巡查制度，實行河湖動態監管。落實河湖管理保護執法監管責任主體、人員、設備和經費。
顯然，有效的執法監管可以確保河長制的真正落地。但值得注意的是，此次《意見》在明確強化考核問責的有關要求時指出，“根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考”。同時明確，由縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。
不可否認，《意見》明確的強化考核問責的內容值得肯定，諸如實施離任審計、自下而上負責等都有助于推動和約束本級領導在屬地開展河湖保護和管理的所為。但從字面意義理解，對“績效評價考核”和領導干部綜合考評 “重要依據”的震懾力能否比肩政績考核的直白表述仍有待進一步觀察。
盡管《意見》還明確，要實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任，但不可否認，有關環境保護主體的責任認定極其復雜，且一旦由于領導管理疏忽造成不可逆的河湖污染、危及民眾生命財產安全，即便是對主要負責人予以處罰也于事無補。畢竟，對于河湖在內的環境保護而言，防患于未然遠比事后追責更為重要。
再有，在監督約束方面，《意見》重點強調了社會監督作用。不能否認，《意見》明確建立河湖管理保護信息發布平臺，通過主要媒體向社會公告河長名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌，標明河長職責、河湖概況、管護目標、監督電話等內容，接受社會監督的要求值得肯定，公開的信息能夠盡可能地確保組織形式的透明化，更可從側面形成輿論約束。
但應該指出的是，《意見》并未明確引入專業第三方機構對河湖治理和維護作出評價的內容，畢竟，河湖管理和保護屬于我國水環境保護范疇，相關指標認定和標準均屬專業。由此，仍有必要引入第三方評價公開、公正地對河湖管理維護的相關措施加以評定，以便更加科學、準確地實施河湖管理措施。
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